新时代职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的现实内涵和行动路径

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来源:中国职业技术教育 | 作者:沧州工贸学校 | 发布时间: 2021-05-21 | 15506 次浏览 | 分享到:

摘要：职业教育进入新的历史发展时期，深化职业教育产教融合的时代使命在于优化职业教育类型定位、激发职业教育办学活力以及推动职业教育实现高质量发展。随着产教融合内涵和功能的不断丰富和发展，职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化形成了多元参与的治理主体、内外协同的治理结构、多管齐下的治理机制以及强而有力的治理能力的现实内涵。基于此，职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的行动路径在于以标准制订为引领，建立并增强产业界与教育界的共识；以整体性推进为方法，明确并协调相关部门产教融合管理职责；以优化权力配置为手段，赋权并增能产教融合治理主体以及以制度要素整合为路径，建构深化产教融合的组织场域。

职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，而产教融合、校企合作是职业教育的本质特征。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》的颁布将产教融合上升到了国家教育改革与人力资源开发整体制度安排的高度，标志着职业教育产教融合已不再局限于职业学校和企业之间的合作，而是逐渐向产业系统和教育系统的协同共生演进。治理作为使政府、行业组织、职业学校以及企业等行动者之间相互冲突的利益得以调和并采取联合的行动，是推进职业教育产教融合实现良序的重要实践。习近平总书记在全国职业教育大会召开之际对职业教育工作做出重要指示，强调在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。要优化职业教育类型定位，深化产教融合、校企合作，增强职业教育适应性，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力人才和技能支撑。因此，面对职业教育进入新的历史发展时期，在深刻认识产教融合新特征和新要求的前提下，以提质培优、增值赋能为主线推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，是为促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接的教育领域和产业领域的联合回应。

一、深化职业教育产教融合的时代使命

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮产业革命的深入发展对职业教育产教融合提出了更高的要求。优化职业教育类型定位、激发职业教育办学活力以及推动职业教育实现高质量发展是深化职业教育产教融合的时代使命。

1、优化职业教育类型定位

“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”。《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，“未来5~10年，中国职业教育将努力实现由参照普通教育向产教深度融合的类型教育转变”。同样，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）也强调了要突出职业技术（技工）教育的类型特征。职业教育正迎来一个大改革、大发展的历史机遇期，亟需优化其作为一种类型教育的根本定位。职业教育与普通教育有着明显区别，必须遵循技术技能人才的培养规律。这就决定了职业教育必须是面向市场的就业教育，是面向能力的实践教育，是面向社会的跨界教育，是面向人人的终身教育。

深化职业教育产教融合是确立职业教育四个面向类型特征、优化职业教育类型定位的发展路径。首先，职业教育是面向市场的就业教育的类型特征的确立需要深化职业教育产教融合。深化职业教育产教融合，有助于引导学校紧贴市场和就业形势，动态调整专业目录，鼓励学校开设符合产业需求的专业，帮助学生实现更高质量的就业。其次，职业教育通过深化产教融合，坚持职业教育的人才培养过程以实践为导向，深入推进育人方式改革，完善实践教学体系，实现学校教育环境接近真实工作环境、接近生产一线、接近实际操作过程，有助于确立职业教育是面向能力的实践教育的类型特征。再次，我国构建新发展格局、实现高水平的自立自强不仅需要普通高等院校发挥科研创新、技术研发的作用，也需要职业院校发挥工艺开发和改进的功能。深化职业教育产教融合，通过鼓励企业联合职业院校集中优势研发资源，推动关键元器件零部件和基础材料等领域的技术研发和工艺开发，推进职业教育主动服务产业基础高级化、产业链现代化，实现职业学校的人才培养过程与企业生产流程的紧密对接，不断优化职业教育是面向社会的跨界教育的类型特征。最后，深化职业教育产教融合有助于增强职业教育的开放性和针对性，使劳动者能够在职业生涯发展的不同阶段通过多次选择、多种方式灵活接受职业教育和培训，满足学习者的多样化需求，有助于优化职业教育是面向人人的终身教育的类型特征。

2、激发职业教育办学活力

职教20条指出，“中国职业教育将努力实现由政府举办为主向政府统一管理、社会多元办学转变”。实现这一目标，归根到底需要发挥深化产教融合的功能。通过深化产教融合，在保证职业教育基本公益属性的前提下，政府加快由“办”职业教育向“管”职业教育转变，激发职业教育办学活力，推动政府、行业企业和职业学校共同发力，加快形成多元、开放、融合的办学格局。

深化职业教育产教融合具有使职业教育办学始终充满生机活力的显著优势。这一方面表现为，由于职业学校的生源渠道多元和产业对技术技能人才的需求多样，所以职业教育的人才培养模式也需要灵活多样。但是离开行业企业的深度参与，职业学校无法培养出满足产业需求的技术技能人才。因此，深化职业教育产教融合，创新校企合作形式，鼓励职业学校与企业联合办专业、办二级学院、共建实训基地、发展职业教育集团，将企业新技术、新工艺、新规范纳入职业学校教育教学，整体提升职业学校办学质量和服务行业企业的能力水平，持续增强职业教育办学活力和吸引力。另一方面，《纲要》强调“要创新办学模式，鼓励企业举办高质量职业技术教育”。因此，深化职业教育产教融合，丰富多元办学主体，鼓励上市公司、行业龙头企业举办职业教育，并将不同部门和行业企业举办的、符合国家办学标准的职业学校纳入职业教育体系，可以不断激发职业教育办学活力。

3、推动职业教育实现高质量发展

当前，我国正处于全面开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时期，亟需以推动高质量发展为主题，加快建设现代化经济体系。高质量的现代化经济体系建设，需要高质量发展的职业教育。高质量发展的职业教育是推动产业转型、区域发展的重要力量，为巩固壮大实体经济根基、加快推进制造强国、质量强国建设以及促进服务业和战略性新兴产业的发展提供坚实的人力和技能支撑。职教20条指出，“中国职业教育将努力实现由注重规模扩张向质量提升转变”。对此，深化职业教育产教融合具有显著优势。

从职业教育高质量发展的内涵要义来看，它不仅仅是职业教育当前需要达到的一个新发展水平和状态，更是一个动态的螺旋上升的过程，是职业教育发展质量、发展动力和发展效率的深刻变革。深化产教融合作为职业教育新发展格局中的优先要素，应自觉成为职业教育新发展格局中的内生变量，书写职业教育高质量发展的生产函数。深化职业教育产教融合，将产业需求融入职业教育人才培养全过程，推进职业教育供给侧结构性改革，有助于提高职业教育的供给质量。而高质量发展的职业教育，需要充足的发展动力。对此，深化职业教育产教融合可以通过理顺政府、行业组织、企业和职业学校之间的权责利关系，优化职业教育发展的动力机制。就职业教育高质量发展的效率而言，深化产教融合可以通过鼓励行业企业参与或举办职业教育，借助产业系统的力量来提升职业教育发展效率，推动职业教育走向高质量发展的历史新征程。

二、职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的现实内涵

深化职业教育产教融合，亟需推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化。职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化是我国职业教育制度及其执行能力的集中体现，具有多元参与的治理主体、内外协同的治理结构、多管齐下的治理机制以及强而有力的治理能力的现实内涵。

1、多元参与的治理主体

治理主体的多元化是职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的重要前提。职业教育的跨界属性决定了职业教育多元开放融合的办学格局必然是由政府、行业组织、企业和职业学校等构成。职业教育产教融合治理体系和治理能力的现代化需要政府这一制度规制性主体的参与，在职业教育产教融合过程中发挥统筹、协调和质量保障的作用。职业教育产教融合的统筹规划以及相关政策举措的制定和实施的因地而异，决定了职业教育产教融合治理需要中央和地方共同发力，即采取“中央统筹+地方主责”的职业教育产教融合治理策略。具体而言，职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，一方面需要中央在职业教育产教融合治理中承担起国家产教融合的统筹、规划、实施乃至评估的职责，另一方面需要地方承担起区域产教融合的统筹、规划、实施和督导评估的职责。

行业组织这一制度规范性主体的参与是深化产教融合的重要前提。行业组织在职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的现实内涵框架中具有指导和规范职业教育产教融合的作用内涵，因此，需要建好用好行业职业教育教学指导委员会，并提升行业组织举办和指导职业教育的能力。

职业学校与企业作为职业教育产教融合治理的基层主体，它们的治理行为对深化产教融合具有重要作用。并且，随着国家鼓励国有企业或大型民营企业举办职业教育，支持行业领军企业主导建设全国性职教集团以及培育数以万计的产教融合型企业，企业这一治理主体在职业教育产教融合治理中将逐渐从治理的“边缘”走向治理的“中心”。

2、内外协同的治理结构

从产教融合治理主体之间的权力关系来看，职业教育产教融合治理结构可以分为外部治理结构和内部治理结构。职业教育产教融合治理过程中，政府、行业组织等治理主体之间的权力关系和制度安排构成了职业教育产教融合的外部治理结构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要建立健全政府主导、行业指导的办学机制，明确了职业教育产教融合治理中政府、行业组织之间的权力关系。值得注意的是，现代化的职业教育产教融合外部治理结构在坚持政府深化产教融合的主导地位的同时，更加强调中央政府和地方政府之间的权力关系。正如《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（教职成〔2020〕7号）所强调的“地方主责，协同推进”，职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化更为注重地方政府在深化区域职业教育产教融合及其治理中的作用。但与此同时，中央也应尊重地方基层首创精神，建立有效的产教融合容错纠错机制，鼓励地方创造并形成具有地方特色的产教融合模式和经验。

职业学校和企业等治理主体在职业教育产教融合过程中的权力关系和制度安排构成了职业教育产教融合的内部治理结构。随着企业主体作用的不断发挥，我国现代化的职业教育产教融合内部治理结构应在借鉴德国“双元制”办学的企业主体模式的基础上，逐渐由“职业学校为重要主导，企业为重要支撑”的权力关系和制度安排向“职业学校和企业双主体”的权力关系和制度安排转变。

同时，高水平的职业教育产教融合治理结构还应具有内外协同的重要内涵。这主要是因为如果职业教育产教融合外部治理结构和内部治理结构之间是泾渭分明的关系，那么将不能有效解决产业系统和教育系统融合发展以及政府、行业组织、企业和职业学校等相关行动者的集体行动问题。因此，职业教育产教融合的外部治理主体与内部治理主体之间还需建立间接的权力关系，即政府和行业组织等外部治理主体只能通过有限的方式和途径对职业学校和企业在人才培养、技术研发和社会服务等方面的合作产生影响。

3、多管齐下的治理机制

产教融合实际上是教育系统和产业系统之间的一种多主体合作，需要通过合适的治理机制来激发产教融合主体的合作动力并协调好合作关系。职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化需要多管齐下的治理机制，主要包括激励机制、保障机制。就职业教育产教融合激励机制而言，一方面，深化职业教育产教融合需要政府制定政策来激励企业参与或举办职业教育，激发职业教育办学活力。例如，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（教职成〔2020〕7号）所提出的，“对纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合规定的，可按投资额的30%抵免当年应缴教育费附加和地方教育附加”。另一方面，职业教育产教融合激励机制不仅需要鼓励企业利用资本、技术、管理、设施等参与职业教育办学，更需要激励企业和职业学校开展基于人才培养过程的合作。

职业教育产教融合过程的模糊性、融合结果的不确定性对建立健全职业教育产教融合保障机制提出了具体的要求。完善政府、行业组织、企业和职业学校等多方参与的职业教育产教融合保障机制，一方面，可以规避和约束职业学校为企业输送廉价劳动力的校企合作行为，维护学生的正当权益；另一方面，可以通过出台法律法规等方式保障企业和职业学校双方的合作权益，对于促进教育链、人才链和产业链、创新链的有效对接具有重要的制度保障作用。

4、强而有力的治理能力

治理能力现代化是指多元治理主体之间互动合作、集体行动的多元能力及其提升过程。具体到教育领域，教育治理能力具体包括理解能力、执行能力和创新能力。强而有力的产教融合治理能力能够把产教融合制度优势更好地转化为产教融合治理效能，提升产教融合的质量效益。职业教育产教融合治理能力指的是在深化职业教育产教融合过程中，政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体的理解能力、执行能力和创新能力。

政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体对职业教育产教融合的内涵和功能应具有一定的理解能力，共同认同与维护职业教育产教融合的价值和理念，共同协商和制定职业教育产教融合行动计划。其中，中央政府和地方政府需要增强他们对职业教育产教融合的共同理解。这源于深化产教融合是中央政府基于“集体理性”作出的顶层设计，但是部分地方政府受认识、资源等因素的限制在深化产教融合及其治理中处于缺位状态。同时，政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体在深化产教融合过程中应具有一定的执行能力。这一方面包括政府、行业组织等治理主体的制度形成能力；另一方面包括企业和职业学校等治理主体对制度的实施与调试能力，即能够遵循制度安排采取有效的行动并能够对现有的产教融合制度安排进行不断的调试，将产教融合相关政策举措落实到位。此外，政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体在深化产教融合过程中应具有一定的创新能力，即政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体除了采取制度遵从行为外，还可以采取制度创业行为，增强制度创新能力。产教融合型企业、职业学校等治理主体的制度创业行为有利于形成基层产教融合治理改革经验，从而推进职业教育产教融合实现自下而上的治理改革。

三、职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的行动路径

随着我国职业教育产教融合内涵和功能的不断丰富和发展，推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，不仅需要在重构职业学校和企业之间的关系上下功夫，更需要对涉及产业系统与教育系统融合发展的相关制度做出整体规划与系统安排。

1、以标准制定为引领，建立并增强产业界与教育界的共识

职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化需要产业界和教育界在技术技能人才培养标准上建立共识。具体来看，一方面，政府、行业组织等治理主体可以搭建产教对接平台，研究绘制产教对接谱系图，建立国家、地方、行业技术技能人才供需信息网络体系，为职业学校优化专业设置和调整人才培养方案提供准确有效的信息，推进区域经济社会发展的重点产业需求融入职业学校人才培养过程。另一方面，健全职业教育标准体系，发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用。就技术技能人才培养而言，要按照职业教育高质量发展要求，进一步健全国家、省级和学校三级职业教育专业教学标准。首先，国家基于现代制造业、战略新兴产业、现代服务业和现代农业等重点产业对技术技能人才的需求修（制）订国家专业教学标准。其次，各地根据区域经济社会发展需要和区域产业特点，研究制定区域性专业教学标准。最后，职业学校根据自身资源和专业优势，在落实国家和省级专业教学标准的基础上，还可以开发具有学校特色的更为具体的专业教学标准。

2、以整体性推进为方法，明确并协调相关部门产教融合管理职责

当前，我国产教融合政策的颁布主体多元，导致现有的产教融合政策呈现分散实施而非整体推进的特点。例如，国家发展改革委员会、教育部、人力资源和社会保障部基于各自的视角分别设计产教融合制度。因此，职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化的行动路径还在于明确并协调相关部门产教融合的管理职责，以国家教育改革与人力资源开发整体制度安排为着力点，进一步破除政府部门间的政策壁垒，协同推进系统完备、科学规范、运行有效的产教融合制度体系建设。

一方面，明确国家发展改革委员会、教育部和人力资源和社会保障部等部门的产教融合职责，各部门做好产教融合政策的配套和衔接。具体来看，国家发展改革委员会应基于产业需求侧的定位，研制产业需求信息预测和预报制度，为教育部提供技术技能人才需求信息，以解决技术技能人才供需信息不对称问题。教育部应基于职业教育供给侧的定位，依据产业需求信息开发和更新职业教育教学内容，将产业需求融入人才培养过程。人力资源和社会保障部应基于二次人力资源开发的定位，深化职业能力提升计划。由此，由需求机制、职业学校办学与就业机制构成的开放运行体系得以构成，完整的产教融合运行框架得以建立。另一方面，职业教育产教融合治理体系和治理能力的现代化还需要基于国务院职业教育工作部际联席会议制度在国家发展改革委员会、教育部和人力资源和社会保障部等部门之间建立对话平台，加强沟通与协调。

3、以优化权力配置为手段，赋权并增能产教融合治理主体

由于治理的本质是权力的让渡，所以推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，需要采取并实施“分权治理”的治理理念，赋权并增能政府、行业组织、企业和职业学校等治理主体。首先，推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，政府要起好步、开好局，把谋篇布局的工作做好，发挥政府在产教融合制度建设中的主导作用。同时，要健全充分发挥中央和地方深化产教融合积极性的体制机制，理顺中央和地方产教融合权责关系，赋予地方更多产教融合自主权，支持地方创造性开展产教融合工作，丰富职业教育产教融合制度供给渠道。其次，推进职业教育产教融合治理体系和治理能力现代化，需要充分发挥行业组织深化产教融合、对接校企合作以及指导教育教学的作用。此外，正如《教育部2021年工作要点》所提到的“推进示范性职业教育集团（联盟）建设，组建新一届全国行业职业教育教学指导委员会”，要促进职教集团、全国行业职业教育教学指导委员会等组织的深化产教融合功能的有效发挥。最后，政府应赋予并落实职业学校和企业的校企合作自主权，支持职业学校和企业按规定自主开展校企合作，并允许参与校企合作的教师和企业人员按规定获得经济回报。另外，政府还需赋予产教融合型企业一定的自治权，即政府可以加大对产教融合型企业的政策供给，给予产教融合型企业适度的话语权和决策权，鼓励产教融合型企业于变革中开新局。

4、以制度要素整合为路径，建构深化产教融合的组织场域

当前，职业教育发展中的关键问题是国家基本制度不健全。基于制度由规制性、规范性和文化—认知三大要素组成，因而推进职业教育产教融合治理体系和治理能力的现代化需要建立三种制度要素互补的深化产教融合的组织场域。

首先，增强职业教育产教融合规制性，建立职业教育产教融合评价标准和办法，引入第三方组织开展产教融合评价与监测，健全国家、省（市）、学校三级产教融合质量年报制度。同时，建立国家、省（市）职业教育产教融合督导机制，厚植职业教育产教深度融合的土壤。细化来看，健全中央对地方履行职业教育产教融合职责的分级督导评价机制，运用好标准、评估、监测等手段将职业教育产教融合的治理重任落在地方政府的肩上，并落实地方政府对职业学校产教融合过程和结果的监测和评估职责。此外，政府应建立企业参与职业教育办学的管理制度，并在一定程度上约束职业学校的校企合作行为。其次，充分发挥行业组织的作用，增强职业教育产教融合规范性。这源于在深化职业教育产教融合组织场域中，行业组织发挥着指导和规范企业和职业学校合作行为的作用。最后，增强社会对职业教育产教融合理念和价值的认知。宣传产教融合的理念价值，是深化职业教育产教融合的深厚支撑。具体而言，可以通过加强中央和地方主流媒体、新兴媒体对职业教育产教融合的宣传力度，营造全社会充分理解、积极支持产教融合的良好氛围。

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